Oleh: Prof. Dr. I Gde Pantja Astawa, SH.MH.*
Tabloiddictum – Peringatan Hari Anti Korupsi Sedunia (Hakordia) 9 Desember Tahun 2025 ini dapat dijadikan momentum untuk melakukan evaluasi terhadap pertanyaan mendasar, yaitu :”Apakah penegakkan Hukum pemberantasan tindak pidana korupsi (Tipikor) dilakukan secara proporsional dan profesional pada tataran das sein”.
Pertanyaan a quo timbul bertolak dari praktek atas penegakkan hukum pemberantasan Tipikor yang berlangsung selama ini, terlebih setelah Presiden Prabowo Subianto memberikan Amnesti, Abolisi, dan Rehabilitasi terhadap beberapa orang yang (sebelumnya) didakwa melakukan Tipikor.
Karena itu, tanpa mengurangi apresiasi atas semangat dan keberhasilan Aparat Penegak Hukum (APH) – khususnya jajaran keluarga besar Adhyaksa – dalam pemberantasan korupsi, maka ada beberapa catatan (sebagai bentuk kontribusi pemikiran) yang perlu di sampaikan pada kesempatan ini, agar ke depan penegakkan hukum pemberantasan Tipikor dapat dilakukan secara proporsional dan professional.
Beberapa catatan yang akan disampaikan berikut ini dilihat dari perspektif Hukum Administrasi Negara, yaitu :
I. Asas Kekhususan Sistematis (Systematische Specialiteit) – Administrative Penal LawAsas a quo dinormatifikasi ke dalam ketentuan Pasal 14 UU No. 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi (selanjutnya disebut dengan UU Tipikor), yang menyebutkan, ”Setiap orang yang melanggar ketentuan Undang – Undang yang secara tegas menyatakan bahwa pelanggaran terhadap ketentuan Undang – Undang tersebut sebagai tindak pidana korupsi, berlaku ketentuan yang diatur dalam Undang – Undang ini”.
Secara a contrario, ketentuan a quo mengandung arti bahwa : “Setiap orang yang melanggar ketentuan Undang – Undang yang tidak secara tegas menyatakan bahwa pelanggaran terhadap ketentuan Undang – Undang tersebut sebagai tindak pidana korupsi, maka tidak berlaku ketentuan yang diatur dalam Undang – Undang ini”.
Undang – Undang yang dimaksud dalam ketentuan Pasal 14 tersebut lebih dikenal sebagai Undang – Undang Sektoral yang dikatagorikan sebagai Administrative Penal Law atau Hukum Pidana Administrasi.
Secara gradual, pemahaman terhadap Administrative Penal Law sering disejajarkan dengan Administrative Criminal Law yang oleh Black’s Law Dictionary.
Diartikan sebagai : An offense consisting of a violation of an administrative rule or regulation that carries with a criminal sanction (Pelanggaran yang terdiri dari pelanggaran aturan atau peraturan administratif yang membawa sanksi pidana).
Dalam konteks Hukum Pidana, makna dari Administrative Penal Law adalah, Semua produk legislatif berupa undang – undang yang substansi normanya Hukum Administrasi dan di akhir ketentuan undang – undang tersebut memuat atau mengatur sanksi pidana di dalamnya.
Karena itu, segala produk legislative yang demikian, seperti :
– UU Mineral dan Batubara (Minerba), UU Kehutanan, UU Perbankan, UU Ketentuan Umum dan Tata Cara Perpajakan (KUP), UU Pertambangan, UU Lingkungan Hidup, UU Kepabeanan, UU Penataan Ruang, UU Perikanan, UU Pengairan, UU Sumber Daya Air, dan puluhan UU Sektoral lainnya, merupakan produk yang dinamakan Administrative Penal Law, sepanjang memang ada ketentuan yang mengatur sanksi pidana di dalamnya.
Perbuatan – perbuatan yang dipandang sebagai pelanggaran terhadap undang – undang administratif tersebut seringkali dinamakan sebagai Tindak Pidana Minerba, Tindak Pidana Kehutanan, Tindak Pidana Perbankan, Tindak Pidana Perpajakan, Tindak Pidana Pertambangan, Tindak Pidana Lingkungan Hidup, Tindak Pidana Kepabeanan,Tindak Pidana Penataan Ruang, Tindak Pidana Pengairan, Tindak Pidana Sumber Daya Air, dan seterusnya
Upaya penanggulangan kejahatan dengan menggunakan sanksi (hukum) Pidana merupakan cara yang paling tua, setua peradaban manusia itu sendiri.
Sampai saat ini pun, Hukum Pidana masih digunakan dan diandalkan sebagai salah satu sarana politik atau kebijakan kriminal. Adanya ketentuan pidana dalam UU Sektoral yang relatif banyak jumlahnya (sebagaimana disebutkan di atas) adalah sebagai karakter dari Administrative Penal Law.
Dalam konteks ini, Hukum Pidana selalu menjadi “guard” pada disiplin ilmu lainnya di berbagai bidang, termasuk disiplin Hukum Administrasi Negara, sehingga terkesan bahwa apapun produk legislatif tanpa adanya ketentuan sanksi pidana, maka regulasi tersebut dianggap sebagai produk yang tidak ada nilainya.
Alasan ini menunjukan bahwa Hukum Pidana memiliki keterbatasan – keterbatasan dalam menanggulangi kejahatan yang berkembang dalam masyarakat. Keterbatasan itu pulalah menjadi salah satu sebab dan solusi diperkenalkannya Hukum Pidana pada disiplin ilmu lainnya, antara lain Hukum Administrasi Negara.
Dengan demikian, dapat dikatakan bahwa Hukum Pidana Administrasi (Administrative Penal Law) merupakan perwujudan dari kebijakan menggunakan Hukum Pidana sebagai sarana untuk menegakkan atau melaksanakan Hukum Administrasi.
Jadi merupakan fungsionalisasi / operasionalisasi / instrumentalisasi Hukum Pidana di bidang Hukum Administrasi Negara. Pendefinisian Tindak Pidana Administrasi sebagai pendayagunaan Hukum Pidana untuk menegakkan Hukum Administrasi membawa Hukum Pidana hanya dapat diterapkan pada suatu peristiwa tertentu, tergantung apakah peristiwa tersebut tergolong perbuatan melawan hukum dalam Hukum Administrasi Negara ataukah tidak.
Pendefinisian tersebut di atas juga membawa konsekuensi bahwa Hukum Pidana merupakan Ultimum Remedium atau upaya terakhir dalam penegakkan hukum setelah diberikan peluang penyelesaian hukum lewat cabang hukum lain, misalnya Hukum Administrasi atau Hukum Perdata Dengan demikian dapat dikatakan:
1. Pelanggaran terhadap berbagai undang – undang yang normanya berlingkup Hukum Hukum Administrasi dan bersanksi pidana / penal (Administrative Penal Law).
Termasuk pelanggaran terhadap semua UU Sektoral, tidaklah selalu dapat diartikan sebagai Tindak Pidana Korupsi, karena berdasarkan Asas Systematische Specialiteit atau Kekhususan Sistematis, pelanggaran terhadap Administrative Penal Law menjadi area tindak pidana pada undang – undang pidana administrasi ataupun undang – undang sektoral tersebut.
Hal yang demikian itu harus menjadi landasan legalitas untuk menghindari adanya pelanggaran terhadap Asas Concursus dan Asas Delneming, dan lain – lainnya.
2. Asas Systematische Specialiteit atau Kekhususan Sistematis sebagaimana yang dinormativikasikan ke dalam ketentuan Pasal 14 UU Tipikor dalah bertujuan untuk menghindari UU Tipikor dijadikan sebagai All Embracing Act dan All Purposing Act terhadap produk Administrative Penal Law.
II. Kriminalisasi terhadap Overheidsbeleid (Kebijakan Pejabat Pemerintah)
Kebijakan (beleid) Pejabat Pemerintah atau Pejabat Administrasi Negara (Overheidsbeleid) adalah didasarkan atau bersumber dari Diskresi (Discretionary power, Freis Ermessen) sebagai sesuatu yang inheirent pada Jabatan Administrasi Negara. Dikatakan demikian, karena Diskresi yang melekat pada Jabatan Administrasi Negara.
Itu dimaksudkan untuk menjawab dan / atau mengatasi peristiwa konkret yang dihadapi dalam penyelenggaraan pemerintahan dalam hal peraturan perundang – undangan yang ada tidak mengatur, tidak lengkap atau tidak jelas, norma – normanya tersamar (vage normen), dan / atau adanya stagnasi pemerintahan.
Karena itu, ketika Pejabat Pemerintah atau Pejabat Administrasi Negara menghadapi peristiwa konkret yang harus diatasi dalam hal peraturan perundang-undangan berada dalam kondisi seperti yang disebutkan di atas, maka pertimbangan apa yang akan diberikan, pilihan. Apa yang akan diambil serta cara apa yang akan digunakan, sepenuhnya ditentukan oleh Pejabat Pemerintah / Pejabat Administrasi Negara berdasarkan Diskresi yang melekat pada jabatannya.
Hal yang terpenting dari pemberian Diskresi adalah agar para Pejabat Pemerintah / Pejabat Administrasi Negara memiliki kebebasan mengenai cara bagaimana kekuasaan itu dijalankan dalam hal mengambil ataupun menetapkan Kebijakan dari pada sekadar melaksanakan aturan – aturan terperinci yang seringkali tidak bisa menjawab dan/atau mengatasi peristiwa konkret yang tiba – tiba muncul.
Dalam kaitannya dengan kebebasan mengambil Kebijakan (Beleidvrijheid), Pejabat Pemerintah / Pejabat Administrasi Negara dapat melakukan tindakan – tindakan seketika (instant decision) bergantung urgensi dan situasi atau kondisi yang dihadapi, berupa pengambilan keputusan yang dapat bersifat tertulis (keputusan tertulis) atau yang tidak tertulis (keputusan lisan).
Namun demikian, pelaksanaan Diskresi itu harus tetap sesuai dengan tujuan atau berorientasi pada tujuan (Doelgerichte, Doelmatigheid) diberikannya wewenang kepada Pejabat Pemerintah / Pejabat Administrasi Negara.
Bahkan dalam kondisi yang urgensif, mendesak, dan / atau darurat sifatnya, Pejabat Pemerintah / Pejabat Administrasi dalam mengambil atau menetapkan kebijakan dapat menyimpang dari peraturan perundang – undangan yang ada, asalkan penyimpangan itu pada akhirnya sesuai dan berorientasi pada tujuan (Doelgerichte) ditetapkannya wewenang yang diberikan pada Pejabat Pemerintah / Pejabat Administrasi Negara.
Satu – satunya yang membatasi ruang gerak Pejabat Pemerintah / Pejabat Administrasi Negara untuk mengambil Kebijakan berdasarkan Diskresi adalah Asas – asas Umum Pemerintahan yang Baik / AUPB (Algemene beginselen van behoorlijk bestuur ; General principle of good administration).
Karena itu, suatu Kebijakan tidak mungkin diajukan ke pengadilan, – apalagi dikenakan pidana – karena dasar hukum Kebijakan yang akan menjadi dasar hukum penuntutannya, tidak ada.
Hal ini disebabkan, suatu Kebijakan pada umumnya berjalan tidak seiring atau bahkan tidak / belum diatur dalam peraturan perundang – undangan.
Pengadilan tidak boleh mengadili Kebijakan. Dalam hal ini, Hakim tidak boleh mempertimbangkan Doelmatigeheid atas Kebijakan yang diambil ataupun ditetapkan oleh Pejabat Pemerintah / Pejabat Administrasi Negara, karena fungsi dan kompetensi peradilan dalam suatu Negara hukum hanya terbatas pada aspek wetmatigheid atas perbuatan Pejabat Pemerintah / Pejabat Administrasi Negara.
Berkenaan dengan hal ini, Belinfante dalam “Kort Begrifp van het Administratief Recht” (1985 : 109) mengatakan :”de Rechter mag niet op de stoel van de administratie gaan zitten, die een eigen verantwoordelijkheid draagt (Hakim tidak boleh duduk di atas kursi administrasi, yang memikul tanggungjawabnya sendiri)”.
Hal senada dikemukakan oleh Van der Burg dalam “Rechtsbescherming tegen de Overheid” (1985 : 158) yang mengatakan :”de Rechter verboden van de administratie gaan zitten (Hakim dilarang duduk di atas kursi administrasi)”. Hal itu telah lama menjadi ungkapan tetap dalam literature Hukum Administrasi Negara.
Dengan ungkapan itu dinyatakan bahwa Hakim ketika ia memberikan pertimbangan terhadap keputusan dan tindakan administrasi pemerintahan yang diajukan kepadanya, harus menghormati kebijakan Pejabat Pemerintah / Pejabat Administrasi Negara. Hakim tidak boleh menilai lagi pertimbangan kepentingan kekuasaan administrasi.
III. Penyalahgunaan Wewenang (Detournement de Pouvoir, Abuse of Power, het gebruiken van een bevoegdheid)
Untuk memahami lebih jauh tentang Penyalahgunaan Wewenang, terlebih dahulu harus dipahami apa itu Wewenang.
Menurut H.D. Stout, dalam “de Betekenissen van de Wet” 1994 : 103), dalam arti hukum, Wewenang (Bevoegdheid) adalah :”Het geheel van rechten en plichten dat hetzij expliciet door de wetgever aan publiekrechtelike rechtssubjecten is toegeken (Keseluruhan hak dan kewajiban yang secara eksplisit diberikan oleh pembuat undang – undang kepada Subyek Hukum Publik).
Dalam Bevoegdheid itu ada tugas (taak), hak (rechten), kewajiban (plichten), dan pertanggungjawaban (verantwoordelijkheid). Secara operasional, Wewenang adalah kemampuan untuk melakukan tindakan – tindakan hukum tertentu.
Terkait dengan Wewenang itu adalah Asas Spesialitas (Specialiteitsbeginsel), yakni asas yang menentukan bahwa Wewenang itu diberikan kepada subyek Hukum Publik dengan tujuan tertentu.
Menyimpang dari tujuan diberikannya wewenang itu, dianggap sebagai Penyalahgunaan Wewenang.
Asas Spesialitas ini dapat diketahui dengan membaca peraturan perundang – undangan yang menjadi dasar dari kewenangan yang dilaksanakan. Menurut Schrijvers dan Smeets, dalam “Staats – en Bestuursrecht” (2003 : 364) : “EEn bestuursorgaan mag en door de wet toegekende bevoegdheid allen gebruiken voor het doel dat de wetgever voor ogen had.
Gebruik voor persoonlijke of andere doeleinde is dus verboden. Detournement de pouvoir is dus hendelen in strijd met het specialiteitsbeginsel, (Organ pemerintahan hanya boleh menggunakan wewenang yang diberikan pembuat undang – undang untuk suatu tujuan yang telah ditetapkan. Penggunaan wewenang untuk tujuan lain atau orang lain adalah dilarang. Dengan demikian, penyalahgunaan wewenang adalah melakukan tindakan yang bertentangan dengan Asas Spesialitas).
Dalam pada itu, Philipus Hadjon, dalam “Hukum Administrasi dan Good Governance (2010 : 26), mengatakan bahwa dalam mengukur apakah telah terjadi penyalahgunaan wewenang, haruslah dibuktikan secara faktual bahwa Pejabat Pemerintah / Pejabat Administrasi Negara telah menggunakan wewenangnya untuk tujuan lain.
Terjadinya penyalahgunaan wewenang bukanlah karena suatu kealpaan. Penyalahgunaan wewenang dilakukan secara sadar, yaitu mengalihkan tujuan yang telah diberikan kepada wewenangnya itu.
Pengalihan tujuan didasarkan atas interest pribadi, baik untuk kepentingan diri sendiri maupun untuk kepentingan orang lain.
Dalam konteks ini, Jean Rivero dan Waline sebagaimana pendapatnya dikutip oleh Indriyanto Seno Adji dalam makalah yang berjudul “Korupsi : Kriminalisasi Kebijakan Aparatur Negara” (2010 : 8) menyatakan bahwa pengertian penyalahgunaan wewenang dapat diartikan dalam 3 (tiga) wujud, yaitu :
- Penyalahgunaan wewenang untuk melakukan tindakan-tindakan yang bertentangan dengan kepentingan umum atau untuk menguntungkan kepentingan pribadi, kelompok atau golongan ;
- Penyalahgunaan wewenang dalam arti bahwa tindakan pejabat tersebut adalah benar ditujukan untuk kepentingan umum, tetapi menyimpang dari tujuan apa kewenangan tersebut diberikan oleh undang – undang atau peraturan lainnya ; dan
- Penyalahgunaan wewenang dalam arti menyalahgunakan prosedur yang seharusnya digunakan untuk mencapai tujuan tertentu, tetapi telah menggunakan prosedur lain agar terlaksana. Bentuk penyalahgunaan yang 3 (tiga) ini dinamakan sebagai Abuse of Procedure.
Apabila Penyalahgunaan Wewenang dengan bentuk – bentuk penyalahgunaan wewenang tersebut di atas dikomparasi dengan Doktrin Ultra Vires.
Keduanya memiliki dasar argumentasi yang hampir sama, yaitu bahwa wewenang itu diberikan untuk tujuan tertentu.
Dalam hal ini, Wade dalam “Administrative Law” (1971 : 50) mengatakan bahwa :Administrative power derives from statute. The statute gives power for certain purposes only, or subject to some special procedure, or with some other kind of limits (Kekuasaan pemerintah itu berasal dari undang – undang.
Undang – undang memberikan kekuasaan hanya untuk tujuan tertentu, atau tunduk pada beberapa prosedur khusus atau dengan beberapa jenis pembatasan lain).
Norma Hukum Administrasi Negara yang relevan dengan masalah ini adalah keabsahan (rechtmatigheid) dalam penggunaan wewenang, yakni :“Doing the right thing” and is doing this “in the right way” (Melakukan sesuatu yang benar dengan cara yang benar).
Atas dasar norma itu, Doktrin Ultra Vires terdiri dari 2 (dua) jenis, yaitu :
- Substantive Ultra Vires adalah “doing the wrong thing” (melakukan sesuatu yang salah), misalnya wewenang untuk membeli kapal tetapi dalam pelaksanaannya membeli pesawat ; dan
- Procedural Ultra Vires adalah “doing the right thing” but is doing “in the wrong way” (Melakukan sesuatu yang benar, tetapi dengan cara yang salah).
Dengan merujuk Abuse of Procedure serta Substantive Ultra Vires dan Procedural Ultra Vires itulah yang seringkali dipergunakan oleh penegak hukum untuk melakukan kriminalisasi terhadap bentuk perbuatan dalam ranah kompe tensi Hukum Administrasi Negara dan Hukum Perdata, sebagai koruptif.
Padahal ketiga rezim hukum yang ada, yaitu : Hukum Administrasi Negara, Hukum Perdata, dan Hukum Pidana memiliki norma, asas, sanksi, dan mekanisme penyelesaian masalah hukum yang berbeda satu dengan yang lainnya.
Mekanisme penyelesaian penyalahgunaan wewenang pada Hukum Administrasi Negara dijumpai dalam Pasal 20 UU No.30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan, mekanisme penyelesaian Penyalahgunaan wewenang pada Hukum Perdata (BUMN yang berbentuk Perseroan Terbatas) diatur dalam Pasal 97 UU No. 40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas, dan mekanisme penyelesaian penyalahgunaan wewenang pada Hukum Pidana diatur dalam Pasal 3 UU Tipikor.
Itulah masalah grey area yang masih menyisakan silang pendapat di antara pakar Hukum Administrasi, pakar Hukum Perdata (khususnya Hukum Perusahaan), dan pakar Hukum Pidana sampai sekarang***
Bandung, 9 Desember 2025
*Guru Besar Fakultas Hukum Universitas Padjajaran (Unpad) dan Universitas Pasundan (Unpas) Bandung
